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¿QUÉ ES EL ANÁLISIS COSTE-EFICACIA?Un método comparativo de evaluación económicaObjetivos
La finalidad del análisis coste-eficacia es identificar la manera más eficaz, desde el punto de vista económico, de hacer realidad un objetivo preestablecido. Se emplea para determinar la eficacia de un programa en relación con su coste; para ello, se centra en un resultado importante que se espera de una acción, por ejemplo el número de empleos creados.
Definiciones
Los costes constituyen los gastos estimados para la ejecución del programa. En evaluación, la eficacia es la relación entre los objetivos y los resultados obtenidos. El rumbo del análisis coste-eficacia viene marcado por la estimación del coste que supone la obtención de un resultado. En el ejemplo mencionado en el párrafo anterior, el análisis apuntaría a la estimación del coste de cada puesto de trabajo creado mediante tal o tal acción.
Una herramienta comparativa
Este método permite comparar entre sí políticas, programas o proyectos. Por ejemplo, pueden compararse los costes de diferentes programas con idénticos efectos; por supuesto, ello supone identificar situaciones lo suficientemente similares para que la comparación sea pertinente. Asimismo, y en sentido contrario, en el caso de acciones que tengan el mismo coste, permite comparar los efectos esperados u obtenidos. De esta forma, se pueden confrontar diversas alternativas, con el principal objetivo de elegir la más adecuada para obtener un resultado concreto al coste menos elevado posible.
Ámbitos de aplicaciónAyuda a la decisión
El análisis coste-eficacia se utiliza fundamentalmente en el ámbito de los instrumentos de ayuda para la toma de decisiones relativas a políticas y programas públicos, así como a inversiones públicas y privadas. Hay determinados sectores en los que el empleo de este método se ha desarrollado de forma especial para comparar políticas relativamente complejas, por ejemplo en el caso de la sanidad, la enseñanza, el medio ambiente, el empleo o incluso la seguridad vial. En cualquier caso, se trata de un método que puede utilizarse en todos los sectores.
Se ha observado que su aplicación puede resultar relativamente compleja en determinados contextos, especialmente cuando de una misma acción se esperan, de forma simultánea, resultados de distinta naturaleza.
Análisis de acciones
En general, puede decirse que la utilización de este método es más sencilla cuando se trata de analizar acciones de líneas claramente definidas, sobre todo en lo que concierne a la identificación de costes y efectos. Sin embargo, la tarea puede revelarse mucho más ardua -especialmente en lo que respecta a la colecta de información- en el análisis de acciones que implican la movilización de recursos de origen y naturaleza diversos, y poco adecuado en el caso de acciones con efectos múltiples y de difícil jerarquización.
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¿CUÁLES SON LAS ESPECIFICIDADES DEL ANÁLISIS COSTE-EFICACIA?
Lugar del análisis coste-eficacia en la 'familia' de herramientas de evaluación económica
El análisis coste-eficacia pertenece a una "familia" o grupo de herramientas de análisis económico cuyo objetivo es valorar, intrínsicamente o comparativamente, la eficacia o eficiencia de una política o de un programa.
Algunos autores añaden a este grupo de herramientas de análisis económico el análisis coste-factibilidad, cuyo objetivo es evaluar la factibilidad de una política a partir de la estimación de los costes que ésta genera.
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| Medir la eficacia a partir de un solo resultado
Para medir la eficacia de una política o de un programa, este método se centra en un solo resultado, el principal efecto que se espera de la intervención objeto de análisis. Así, se omiten de forma deliberada otros efectos de la política o del programa en cuestión, ya sean buscados o no.
Al centrarse en un solo factor, se simplifica la valoración de la eficacia de los resultados que se esperan de la intervención. Esto no supone ningún obstáculo cuando el objeto del análisis es una intervención cuyo principal objetivo y resultado son claramente identificables, incluso evidentes. Sin embargo, este análisis puede resultar inapropiado o demasiado parcial en el caso de las intervenciones con objetivos muy amplios, cuya realización se basa en la búsqueda de efectos paralelos, es decir, en diversos resultados concomitantes.
Evidentemente, la elección de sola variable constituye una de las dificultades de este análisis.
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| Una valoración realizada a partir de bases físicas, no monetarias
Otra característica del análisis coste-eficacia es que la eficacia se valora a partir de indicadores de los resultados esperados o logrados, y no en función del valor monetario de dichos resultados. Así pues, a diferencia del análisis coste-ventajas, el análisis coste-eficacia no comporta la evaluación monetaria de los resultados. Se trata de un método de análisis económico, no financiero.
El análisis muestra el coste unitario de un resultado esperado. Por ejemplo, en el caso de un programa relacionado con la sanidad, podríamos centrarnos en la disminución de una patología en términos de número de personas afectadas de la siguiente forma:
- ¿cuál es el coste de la erradicación de dicha patología por persona?
- ¿cuál es el coste de la erradicación de dicha patología en un programa de educación destinado al incremento del índice de alfabetización?
- ¿cuál es el coste, en el marco del programa, de aumentar en un 1% la proporción de población alfabetizada?
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| ¿A QUÉ PREGUNTAS PUEDE RESPONDER EL ANÁLISIS COSTE-EFICACIA?
El análisis coste-eficacia puede ayudar a aportar respuestas a las siguientes preguntas:
- ¿Cuál es el coste de un programa o de una medida? (Tomando como referencia un elemento concreto relacionado con el objetivo, por ejemplo el coste por niño escolarizado.)
- ¿Es mejor (o ha sido mejor) invertir recursos en una intervención determinada en lugar de en otra para lograr un determinado objetivo?
- ¿Qué tipo de intervención o qué conjunto de intervenciones proporcionan (o habrían proporcionado) los mejores resultados en función del objetivo final y de los recursos disponibles?
- ¿Cómo asignar del mejor modo posible los recursos dada la competencia entre las necesidades de los distintos programas (o cómo habría que haberlos asignado)?
- ¿A qué nivel puede (o hubiera podido) una inversión extraordinaria mejorar considerablemente el resultado de una intervención?
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| ¿POR QUÉ Y CUÁNDO UTILIZAR EL ANÁLISIS COSTE-EFICACIA? |
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POSIBLES APLICACIONES DEL ANÁLISIS COSTE-EFICACIA EN EVALUACIÓN
En el ámbito de la evaluación de políticas de cooperación, el análisis coste-eficacia se puede utilizar como una herramienta para la evaluación de proyectos, de programas o incluso evaluaciones sectoriales si corresponde a la política estudiada. Se trata de un instrumento para el análisis económico de los objetivos operativos en los diferentes niveles mencionados. Sin embargo, no se adapta a las evaluaciones de estrategia país, salvo en el caso de que se centren en un único objetivo cuya consecución apunte a un resultado principal netamente identificable.
En este sentido, sólo funciona como herramienta de apoyo para el análisis de la coherencia de la ayuda.
Esquema de la posible utilización del análisis coste-eficacia según la evaluación
Al iniciar la evaluación
Al iniciar la evaluación, puede resultar útil elegir programas o proyectos que puedan llegar a ser objeto de un análisis coste-eficacia. En efecto, esta selección de programas - que responden a los objetivos prioritarios de cooperación y cuyos efectos puedan medirse en unidades homogéneas - puede constituir un valioso punto de apoyo para los evaluadores, de forma que eviten perderse en los análisis de eficacia e impacto "disgresivos".
Esta selección de programas o proyectos que reúnan las condiciones necesarias para la aplicación del análisis coste-eficacia lleva a los responsables a determinar un resultado esperado prioritario, al que corresponderá un indicador sencillo y cuantificable. Se trata, pues de un medio para focalizar la evaluación en las cuestiones importantes y los retos prioritarios de la estrategia de cooperación.
El hecho de realizar una valoración desde el ángulo coste-eficacia implica concretar de antemano las problemáticas prioritarias de las estrategias de cooperación y delimitar los programas en los que sea posible medir resultados cuantitativos concretos.
Para evaluar las opciones de asignación de los recursos
La elaboración y negociación de estrategias de cooperación nacional comportan la distribución de recursos inevitablemente limitados entre los programas. En el modo de asignar dichos recursos intervienen muchos factores, especialmente aspectos relacionados con la sensibilidad, la aceptabilidad, la equidad y la eficacia.
En este contexto, el análisis coste-eficacia es un instrumento útil para cotejar las distintas estrategias de asignación de recursos, mediante la comparación de los costes y los resultados entre las principales intervenciones que los engloban.
Para definir prioridades de planificación estratégica
El análisis coste-eficacia constituye un valioso instrumento para definir prioridades en la planificación estratégica. Permite a los decisores fijar prioridades en función de los costes y de las consecuencias (en términos de resultados cuantitativos simples) de distintas iniciativas posibles para la consecución de un objetivo preestablecido.
Para dirigir un debate complejo
En el marco de una evaluación país, la priorización de los resultados esperados y la cuantificación y homogeneización de los indicadores de dichos resultados constituyen etapas necesarias.
Mediante la utilización del análisis coste-eficacia para poner de relieve los principales resultados esperados, cuantificables y mesurables, los evaluadores pueden debatir con los decisores - pero también con otros interlocutores implicados - las prioridades en las estrategias de intervención y los impactos determinantes que se esperan u obtienen.
En una evaluación país, el proceso de debate con los responsables que suscita la aplicación del análisis coste-eficacia puede ser en ocasiones tan útil como las conclusiones que el propio análisis permite obtener.
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| ¿EN QUÉ TIPO DE EVALUACIÓN PUEDE UTILIZARSE EL ANÁLISIS COSTE-EFICACIA?
En los distintos contextos de evaluaciones ex ante, intermedias y ex post, la dirección de un análisis coste-eficacia plantea dificultades metodológicas diferentes, así como una colecta de información más compleja cuando la intervención está en fase de realización.
En evaluación ex ante
En primer lugar, el análisis coste-eficacia constituye una herramienta de apoyo para la toma de decisiones: permite juzgar el buen fundamento económico de la decisión de intervenir o, en el caso de tener que elegir entre diversas alternativas de intervención, determinar cuál de ellas es económicamente más eficaz. Por lo tanto, este análisis encuentra su lugar sobre todo en la evaluación ex ante, para determinar la pertinencia económica de la medida que se pretende adoptar.
En evaluación ex post
Sin embargo, el análisis coste-eficacia también puede aplicarse en el contexto de una evaluación ex post, en el que puede servir de ayuda para juzgar a posteriori la eficacia económica de una intervención. Las valoraciones ex ante y ex post de una misma intervención pueden arrojar resultados considerablemente distintos, especialmente cuando se añaden costes que no estaban previstos en un principio pero que se revelan necesarios para su realización, o cuando los resultados observados difieren de los resultados previstos.
En evaluación intermedia
En evaluación intermedia, el análisis coste-eficacia puede resultar también de gran utilidad, en particular para actualizar los resultados ex ante y, llegado el caso, para elegir entre diversas posibilidades de continuidad de la intervención.
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| ¿CUÁLES SON LAS VENTAJAS Y LOS LÍMITES DEL ANÁLISIS COSTE-EFICACIA?VentajasUna herramienta de evaluación ex ante
El análisis coste-eficacia es una herramienta útil, sencilla y eficaz para comparar diferentes medidas o programas que tengan los mismos objetivos. En evaluación ex ante, constituye un apreciado instrumento para facilitar la elección entre distintas intervenciones en relación con su coste.
Un outil pédagogique et de communication
Mediante el análisis coste-eficacia, los resultados obtenidos se reducen a un único indicador cuantificable. En consecuencia, obliga a expresar un único objetivo prioritario de la intervención, de forma sencilla y concreta, con lo que también presenta un importante valor pedagógico y de comunicación.
Visibilité de l'efficacité d'une intervention
Gracias al análisis coste-eficacia, puede informarse de forma sencilla a beneficiarios y decisores del coste de los resultados que se esperan de una intervención. A menudo los decisores se muestran muy interesados dada la concreción y simplicidad de la expresión de los objetivos de la intervención.
LímitesAnálisis de resultados directos y simples
El análisis coste-eficacia se centra en el resultado directo y principal de la intervención, lo que implica en especial la no consideración de sus efectos indirectos. Se comparan los costes en relación con los resultados inmediatos, con lo que se omiten los efectos a más largo plazo.
En consecuencia, este método sólo debe emplearse para comparar o evaluar programas con resultados "simples", es decir, relativamente homogéneos, que respondan a una prioridad clara y cuantificable. Sin embargo, los programas o intervenciones centrados en un efecto directo prioritario y simple son relativamente poco habituales.
Si una intervención comporta resultados secundarios y/o indirectos, el empleo del análisis coste-eficacia puede ser inapropiado, incluso desacertado: el no considerar estos efectos puede implicar la subestimación de los costes que éstos puedan generar, lo que puede comportar omisiones importantes que conduzcan a una valoración errónea de la situación.
Análisis de la eficacia, no de la pertinencia
El análisis coste-eficacia permite juzgar si una intervención es económicamente eficaz, y en particular, si en comparación con otras intervenciones es más eficiente. Sin embargo, no sirve para decidir sobre la pertinencia o el interés de realizar o dar continuidad a la intervención.
Dificultades en evaluación ex post
Para llevar a cabo un análisis coste-eficacia en evaluación ex post, hay que disponer de datos fiables sobre los costes reales de la intervención y sobre los resultados realmente obtenidos.
Según la diversidad de los recursos movilizados para una intervención, recopilar los datos que permitan valorar la totalidad de los costes de dicha intervención puede resultar muy complicado, a veces incluso imposible. Asimismo, la colecta de estos datos puede ser compleja o muy imprecisa si no se ha previsto ni realizado de forma regular la observación de los resultados esperados como medida de seguimiento de la ejecución del programa.
En cualquier caso, este análisis es más complejo en un marco ex post que en una situación ex ante, ya que la ejecución de una intervención comporta costes y efectos no previstos en un primer momento. La recopilación de los datos relativos a los efectos y costes no previstos es a menudo una tarea complicada.
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¿CON QUÉ OTRAS HERRAMIENTAS SE PUEDE COMBINAR EL ANÁLISIS COSTE-EFICACIA?
Análisis coste-ventajas
El análisis de resultados no se limita a los resultados positivos directamente obtenidos. Para el evaluador es útil cuantificar también los efectos negativos, los efectos indirectos y los efectos multiplicadores. Es difícil valorar estos últimos con exactitud, pero al evaluador le interesa estimarlos para poder reflejar lo más fielmente posible los resultados realmente obtenidos. Estas valoraciones pueden realizarse mediante un análisis coste-ventajas.
Análisis multicriterio
Para evaluar programas o estrategias de cooperación de ámbito nacional o regional con objetivos y efectos diversos y complejos (directos e indirectos, positivos y negativos), el evaluador debe recurrir a métodos de ponderación de los resultados. Para ello, puede resultarle útil combinar distintos instrumentos, pero también puede emplear directamente métodos que contemplen dicha complejidad, como en particular el análisis multicriterio.
En estos casos, el análisis coste-eficacia puede emplearse como etapa previa al análisis multicriterio.
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| ¿CÓMO APLICAR EL ANÁLISIS COSTE-EFICACIA? |
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ETAPA 1: Definir las condiciones de aplicación del análisis coste-eficacia
Condiciones de aplicación del análisis coste-eficacia
Comprobar la pertinencia del análisis respecto a los objetivos del programa
En esta primera etapa se comprueba si el análisis coste-eficacia es efectivamente una herramienta de análisis adecuada para el programa en cuestión.
Es preferible no recurrir al análisis coste-eficacia si no se puede expresar el efecto esperado del programa mediante un resultado prioritario concreto, ni si dicha prioridad no puede expresarse en forma de unidades cuantificables homogéneas.
Verificar la disponibilidad y la fiabilidad de los datos
Es indispensable ser previsor y, antes de iniciar el análisis, asegurarse de la disponibilidad y la fiabilidad de los datos relativos a los costes y al indicador cuantitativo del resultado obtenido o previsto. Para realizar un análisis coste-eficacia, el evaluador necesita disponer de datos fiables, es decir:
- en evaluación ex post, una cuantificación posible de los resultados obtenidos;
- en evaluación ex ante, una modelización posible sobre bases rigurosas de los resultados que, efectivamente, pueden llegar a alcanzarse.
Determinar el criterio de eficacia y fijar el indicador adecuadoElegir el criterio de eficacia
Una vez confirmada la factibilidad del análisis coste-eficacia, la elección del criterio con que se medirá la eficacia tiene relación directa con el objetivo principal de la intervención.
Si se trata de una intervención en la que se ha identificado claramente el objetivo, determinar el criterio de eficacia no debe presentar especiales dificultades. Sin embargo, si el objetivo de la intervención es bastante amplio -como, por ejemplo, una acción que tenga por objeto mejorar la eficacia de la enseñanza básica-, la elección del criterio puede requerir la organización de discusiones para identificar el objetivo principal de la intervención, como podría ser, por ejemplo, reducir la tasa de analfabetismo, o más concretamente aumentar el nivel medio de los conocimientos básicos adquiridos durante la escolaridad en enseñanza básica, o incluso incrementar el número de niños que acuden a la escuela en enseñanza básica.
La elección de este criterio condiciona la calidad del juicio resultante del análisis; en caso de que resulte necesario, puede realizarse en el marco de un taller de trabajo del tipo entrevista colectiva (focus group), que reúna a los actores implicados y competentes en la intervención. Si el programa es de ámbito nacional, puede acudirse a especialistas en la materia correspondiente y recurrir a un panel de expertos.
Elegir el indicador adecuado
La definición del indicador depende de diversos factores. Hay muchos países en los que la escasez y la poca fiabilidad de las fuentes estadísticas limitan las posibilidades de elección. Por esta razón, puede resultar indispensable dotarse de los medios de observación necesarios para determinar el mejor indicador.
Por ejemplo, en el caso de una intervención cuyo objetivo sea mejorar la eficacia de la enseñanza primaria, el criterio de eficacia elegido podría ser el aumento del nivel medio de conocimientos básicos adquiridos durante el primer ciclo. El nivel de este crecimiento puede medirse mediante la observación de la evolución de las calificaciones de los alumnos en el conjunto de materias, o más concretamente en las dos materias que se consideren más importantes (lectura/escritura y matemáticas), o incluso desprenderse de una misma prueba realizada a todos los alumnos procedentes de la enseñanza primaria, etc.
En la mayor parte de las intervenciones, la elección del indicador puede influir de forma determinante en las conclusiones del análisis. Por esta razón, se recomienda efectuarla en el marco de una entrevista colectiva (focus group) o incluso, si es necesario, de un panel de expertos, de forma parecida a la descrita en el apartado anterior.
En los casos más sencillos, un solo focus group bastará para determinar criterio e indicador; sin embargo, en los casos más complejos, puede incluso ser aconsejable dejar pasar un cierto lapso de tiempo, detener la elección del criterio y organizar una segunda sesión de trabajo para determinar el indicador.
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| ETAPA 2: Valorar el coste total del programaSumar los costes directos
En un análisis de intervención en el ámbito de la ayuda pública al desarrollo, el método más sencillo y más habitualmente utilizado consiste en sumar la totalidad de los recursos públicos empleados para el programa. En este sistema de cálculo, sólo se tienen en cuenta los costes directos invertidos en la intervención. Habitualmente, se trata de costes financieros: subvenciones, transferencias financieras, reducciones de impuestos, financiaciones de proyectos o de actividades, etc.
Considerar los costes indirectos
La inclusión de los costes indirectos, como por ejemplo los generados en el ámbito de los recursos humanos para la contratación de los programas, corresponde a la valoración del trabajo de los funcionarios encargados de la supervisión y al seguimiento del programa o de la intervención. La inclusión de los costes indirectos se hace necesaria cuando éstos constituyen una parte significativa de los recursos movilizados para la intervención.
Sin embargo, estos cálculos pueden resultar complejos por lo que, en primer lugar, es aconsejable estimar la importancia relativa de dichos costes en relación con los costes directos de la intervención, y decidir si su consideración es determinante en el análisis.
Considerar otros tipos de costes
Es posible que resulte necesario añadir un grado más de complejidad al cálculo de los costes: incluir la falta de ganancias o beneficios causada por el hecho de no haber destinado a otros fines la financiación pública de que se trate, es decir, el coste de pérdida de oportunidad.
Este método de estimación de costes tiene sentido cuando existen alternativas a la utilización de dichos recursos claramente definidas, lo que de hecho sucede en raras ocasiones.
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| ETAPA 3: Medir los efectos del programa
Se trata de la etapa más compleja.
Condición previa: naturaleza de la información
El modo en que el evaluador mide los efectos de un programa depende del tipo de información de que disponga.
Evaluación ex ante
En evaluación ex ante, el evaluador debe prever de forma rigurosa los resultados cuantitativos previsibles objeto de la valoración. Según la complejidad de la intervención, puede ser necesario recurrir a un método de simulación.
Evaluación ex post
En evaluación ex post, el evaluador puede emplear técnicas empíricas si dispone de datos primarios suficientes y fiables. Si no es así, debe estimar los resultados cuantitativos que en efecto se hayan conseguido a partir de datos secundarios.
El análisis puede requerir el siguiente proceso:
- realizar ponderaciones para tener en cuenta diferentes efectos o variables secundarios;
- definir criterios y métodos para cuantificar determinados elementos cualitativos. En teoría, para llevar a cabo un análisis coste-eficacia sólo se emplean elementos cuantitativos, pero a veces puede ser necesario y juicioso cuantificar variables que, en principio, son cualitativas, como por ejemplo la cuantificación de los resultados de políticas medioambientales;
- reducir a una sola y homogénea unidad cuantitativa datos cuantitativos de diversa índole.
Ejemplos
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| ETAPA 4: Establecer la relación entre los costes y la eficaciaComparación
Para realizar el análisis se requieren elementos estables con los que poder establecer comparaciones:
- comparación entre diferentes intervenciones con objetivos similares en un mismo país;
- comparación entre intervenciones de la misma naturaleza en contextos similares;
- comparación entre los resultados obtenidos y una situación en la que no haya habido intervención, etc.
Comparación entre distintos programas con los mismos resultados
Cuando se trata de comparar programas distintos con resultados idénticos el análisis es bastante sencillo, ya que se utiliza como parámetro el criterio del coste comparativo.
Comparación entre distintos programas con los mismos costes
Cuando, con vistas a un mismo objetivo, se trata de comparar distintos tipos de intervenciones con el mismo coste, el análisis puede resultar algo más complejo.
La comparación entre indicadores de resultados cuantitativos distintos se apoya, en parte, en elementos cualitativos, por ejemplo cuando hay que comparar el número de personas que han recibido atención médica en un caso con el número de enfermos evitados en otro con el objetivo de evaluar la relación relativa coste-eficacia de medidas terapéuticas y preventivas en el ámbito sanitario.
Decisión
En este contexto la decisión es política. El papel del evaluador consiste en utilizar la herramienta coste-eficacia como un medio de apoyo para la toma de decisiones, para dilucidarla y facilitarla.
Construir y guiar el proceso de reflexión
Según el caso, esta herramienta puede ser de utilidad para:
- guiar una reflexión previa a la decisión de los responsables de la toma de decisiones;
- hacer que los grupos que representan a distintos niveles de beneficiarios o de actores implicados en los sectores en que se enmarque la intervención determinen sus preferencias.
Completar con el análisis multicriterio
El análisis coste-eficacia puede no bastar para guiar el debate entre los actores representantes de los distintos grupos interesados y ayudarles a avanzar juntos en la elección de las prioridades; en ese caso, se combina con el análisis multicriterio y constituye una primera etapa de éste.
Ejemplo
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| EJEMPLOS |
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| BIBLIOGRAFÍA |
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- ONUSIDA, "Análisis de la eficacia en función del costo y VIH/SIDA". Colección Prácticas Óptimas, agosto de 1998.
- Levin H. M., McEwan P.J., "Cost-effectiveness analysis". 2ª edición, Methods and Applications, Sage Publications, Londres, Nueva Delhi, 2000.
- Macmillan D. y Morrison R., "Análisis coste-eficacia de la creación de un ecosistema de zona forestal". XI Congreso Forestal Mundial, octubre de 1997, Turquía.
- "Méthodologie de l'évaluation économique des programmes de santé", sitio web de MEDCOST.
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